Các yếu tố môi trường cũng đã dược đưa vào quy hoạch phát triển đô thị. Trong nhiều tài liệu nước ngoài xuất hiện các thuật ngữ mới về quy hoạch đô thị như đô thị bền vững, đô thị sinh thái và gần đây là đô thị xanh, tăng trưởng xanh. Tất cả các cố gắng của các nhà quy hoạch đều muốn tiến đến mục tiêu xây dựng các đô thị hiện đại, đáp ứng được các nhu cầu phát triển của con người nhưng vẫn đảm bảo chất lượng môi trường theo tiêu chuẩn nhất định, đảm bảo sức khỏe của người dân đô thị, giảm thiểu phá vỡ cảnh quan tự nhiên, đồng thời bảo tồn được các nguồn tài nguyên thiên nhiên giới hạn trong khu vực đô thị.
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014 Quy hoạch bảo vệ môi trường là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường gắn với hệ thống giải pháp bảo vệ môi trường trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhằm bảo đảm phát triển bền vững. Đây là nội dung hoàn toàn mới của Luật Bảo vệ môi trường 2014, xuất phát từ yêu cầu cần có một tầm nhìn dài hạn và tổng thể về bảo vệ môi trường, gắn kết thực sự giữa bảo vệ môi trường bền vững làm tư tưởng chỉ đạo, hướng tới sự phát triển hài hòa giữa kinh tế - xã hội. Nói cách khác quy hoạch môi trường lấy khái niệm phát triển bền vững làm tư tưởng chỉ đạo, hướng tới sự phát triển hài hòa giữa kinh tế - xã hội và tài nguyên môi trường, bảo vệ sức khỏe của nhân dân, thúc đẩy sự phát triển sản xuất xã hội và sử dụng bền vững tài nguyên môi trường. Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2014, quy hoạch bảo vệ môi trường phải được xây dựng phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và vì vậy phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch sử dụng đất. Với những nguyên tắc này, việc sử dụng quy hoạch bảo vệ môi trường không làm đảo lộn các quy hoạch cơ bản hiện có bởi vì nếu làm đảo lộn các quy hoạch hiện có, quy hoạch bảo vệ môi trường sẽ không có tính thực thi. Quy hoạch bảo vệ môi trường phải dựa trên hiện trạng tự nhiên, kinh tế, xã hội để phân vùng môi trường, bảo tồn ĐDSH, quản lý môi trường, quản lý chất thải, xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường. Nội dung của quy hoạch Bảo vệ môi trường đã được mở rộng ngoài phạm vi của các hoạt động bảo vệ môi trường và ở mức độ nào đó, quy hoạch bảo vệ môi trường đã đến gần với quy hoạch môi trường như một số nước đã áp dụng.
2. Các loại quy hoạch môi trường
Hiện nay, có thể có các loại quy hoạch môi trường khác nhau tùy theo mức độ, tính trội của các đối tượng trong vùng hay tính chất của vùng. Theo nội dung có thể phân thành hai loại chính như sau:
- Quy hoạch môi trường tổng thể: là quy hoạch môi trường một cách tổng hợp nhất, chú ý tổng quan đến mọi đối tượng. Giữa đô thị, khu công nghiệp, khu du lịch, đồng bằng, trung du hay miền núi có sự khác biệt nhau về chức năng, đặc điểm tài nguyên và chất lượng môi trường, mức độ phát triển kinh tế - xã hộinên sẽ có nhiều loại quy hoạch môi trường tổng thể như: Quy hoạch môi trường đô thị; Quy hoạch môi trường khu công nghiệp; Quy hoạch môi trường nông thôn; Quy hoạch môi trường khu du lịch, di tích lịch sử hay danh lam thắng cảnh
- Quy hoạch môi trường chuyên ngành: có thể làm quy hoạch riêng cho một bộ phận chức năng nào đó hoặc môi trường theo đặc trưng của vùng. Ví dụ về quy hoạch chuyên ngành như: Quy hoạch các trạm quan trắc, kiểm soát ô nhiễm nước, không khí Quy hoạch các rừng phòng hộ đầu nguồn; Quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học; Quy hoạch hệ thống thoát nước mưa, nước thải và hệ thống xử lý nước thải; Quy hoạch các bãi chôn lấp chất thải hợp vệ sinh
Ngoài ra, nếu phân cấp quy hoạch theo không gian ta có các loại quy hoạch sau: Quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, điểm dân cư.
Nội dung của quy hoạch bảo vệ môi trường theo Luật Bảo vệ môi trường
Theo Luật Bảo vệ môi trường 2014, quy hoạch bảo vệ môi trường được lập ở quy mô cấp quốc gia và cấp tỉnh, gồm các nội dung cơ bản sau: 1) Đánh giá hiện trạng môi trường, quản lý môi trường, dự báo xu thế diễn biến môi trường và biến đổi khí hậu; 2) Phân vùng môi trường; 3) Bảo tồn đa dạng sinh học và môi trường rừng; 4) Quản lý môi trường biển, hải đảo và lưu vực sông; 5) Quản lý chất thải; 6) Hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường; hệ thống quan trắc môi trường; 7) Các bản đồ quy hoạch; 8) Nguồn lực thực hiện quy hoạch; 9) Tổ chức thực hiện quy hoạch.
Như vậy, nội dung chủ đạo của quy hoạch bảo vệ môi trường là việc phân vùng môi trường để bảo tồn và phát triển, đồng thời đề xuất các giải pháp về quản lý, kỹ thuật để bảo vệ, giám sát các thành phần môi trường cùng nguồn lực, cách thức tổ chức thực hiện quy hoạch.
3. Mối quan hệ giữa quy hoạch môi trường và quy hoạch đô thị
Quy hoạch môi trường là một nội dung không thể tách rời của quy hoạch đô thị
Các hoạt động phát triển đô thị bao giờ cũng gây những ảnh hưởng tốt, xấu với mức độ khác nhau đến tài nguyên và môi trường ở một phạm vi không gian và thời gian nhất định. Do đó, quy hoạch môi trường gắn chặt với quy hoạch đô thị trên một lãnh thổ xác định. Sự gắn bó này được thể hiện ngay từ giai đoạn đầu của quy hoạch đô thị. Quy hoạch môi trường phải luôn bám sát quy hoạch đô thị ở tất cả các giai đoạn quy hoạch để có sự thống nhất thay đổi, điều chỉnh kịp thời. Sự thống nhất hay thay đổi, điều chỉnh các hợp phần trong cả hai loại quy hoạch trên được thực hiện trong việc xác định phạm vi, sự thống nhất giữa mục tiêu kinh tế và mục tiêu môi trường.
Những khó khăn sẽ xảy ra khi gắn quy hoạch môi trường và quy hoạch đô thị, những khó khăn thường gặp là quyền lợi được hưởng về môi trường của các cộng đồng khác nhau của những người gây ô nhiễm và những người phải gánh chịu ô nhiễm Quy hoạch môi trường không phải là một quy hoạch độc lập với quy hoạch đô thị bởi vì quy hoạch môi trường động chạm đến nhiều lĩnh vực khác nhau: tự nhiên, kinh tế, xã hội, chính sách, thể chế và tất nhiên cũng không lệ thuộc vào quy hoạch đô thị. Nếu quy hoạch môi trường rơi vào một trong hai vị trí độc lập hay lệ thuộc thì mục tiêu phát triển đô thị bền vững sẽ không đạt được, còn môi trường bị xem nhẹ.
Trong suốt những năm qua, nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường, công tác quy hoạch đô thị đã lồng ghép những nội dung của quy hoạch môi trường. Có thể nói, quy hoạch môi trường là một nội dung không thể tách rời của quy hoạch đô thị, phân vùng khuyến khích / hạn chế phát triển, tổ chức không gian sử dụng đất đây là những nội dung về phân vùng môi trường trong quy hoạch môi trường tổng thể; hay quy hoạch cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang, cây xanhlà những nội dung của quy hoạch môi trường chuyên ngành. Nói cách khác quy hoạch đô thị đã lồng ghép một số nội dung của quy hoạch môi trường.
Quy hoạch môi trường là công cụ cho quy hoạch đô thị bền vững
Với mục đích điều hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế xã hội và môi trường tài nguyên đô thị, quy hoạch môi trường đảm bảo cho việc phát triển kinh tế xã hội của đô thị không vượt quá khả năng chịu đựng của môi trường tài nguyên, làm cho sự phát triển của tài nguyên môi trường có thể thích ứng với sự phát triển của kinh tế xã hội. Vì vậy, khi được lồng ghép quy hoạch môi trường, quy hoạch đô thị có thể vươn tới sự phát triển hài hòa giữa kinh tế xã hội và tài nguyên môi trường, bảo vệ sức khỏe của người dân đô thị, thúc đẩy sự phát triển bền vững của sức sản xuất xã hội và sử dụng lâu bền tài nguyên môi trường. Phát triển kinh tế đồng thời phải cải thiện môi trường và trong cải thiện môi trường phải thúc đẩy kinh tế phát triển.
Quy hoạch môi trường và đánh giá môi trường chiến lược
Việc thực hiện đánh giá môi trường chiến lược cho các loại hình quy hoạch hiện nay gặp nhiều khó khăn do cơ quan thực hiện quy hoạch phát triển không xác định được hiện trạng, diễn biến của các thành phần môi trường và định hướng quản lý và bảo vệ môi trường.
Thông qua việc phân tích hiện trạng môi trường, điều kiện địa lý, tự nhiên, xã hội và sinh thái trong vùng quy hoạch, phân vùng môi trường, quy hoạch môi trường sẽ đưa ra các định hướng về quản lý và bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ các giá trị văn hóa, lịch sử trong vùng quy hoạch. Đồng thời, xác lập các tiêu chí chung nhằm quản lý thống nhất về môi trường, tạo hành lang để các quy hoạch phát triển phù hợp với điều kiện địa lý, tự nhiên, sinh thái, đảm bảo hài hòa giữa các định hướng và giải pháp thực hiện dựa trên 3 trụ cột kinh tế, xã hội và môi trường.
Do vậy, việc thực hiện quy hoạch bảo vệ môi trường sẽ tạo điều kiện để nâng cao hiệu quả của đánh giá môi trường chiến lược trong vai trò là công cụ phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của các quy hoạch phát triển trong quá trình lập quy hoạch và đánh giá mức độ phù hợp của các định hướng, mục tiêu, giải pháp phát triển với các yêu cầu về quản lý và bảo vệ môi trường nhằm đảm bảo phát triển bền vững.
4. Một số vấn đề tồn tại của việc lồng ghép môi trường trong quy hoạch đô thị hiện nay
Ở Việt Nam quy hoạch môi trường còn khá mới mẻ. Định hướng phát triển kinh tế xã hội cho từng vùng, từng tỉnh hay một địa phương, một đô thị nào đó mới chỉ dựa trên các văn bản quy hoạch phát triển kinh tế xã hội. Đây là các văn bản có tính pháp lý để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và an ninh quốc phòng, nâng cao đời sống, xóa bỏ cách biệt và chênh lệch phát triển, phân bố lại dân cư, lao động, cải tạo và phát triển cơ sở hạ tầng. Khía cạnh bảo vệ môi trường trong các tài liệu này chỉ mới được đề cập ở mức độ rất chung, các vấn đề môi trường chưa được đánh giá, phân tích đầy đủ, chưa có nội dung quy hoạch hay kế hoạch bảo vệ môi trường.
Mặc dù việc lồng ghép bảo vệ môi trường đã được xem xét trong quy hoạch môi trường nhưng chưa đầy đủ, toàn diện. Các vấn đề bảo vệ và quản lý môi trường, tài nguyên đô thị chưa được quan tâm một cách bài bản trong quy hoạch đô thị:
- Mặc dù mục tiêu của quy hoạch đô thị nhằm nâng cao chất lượng môi trường sống cho người dân trong đô thị, song dường như các tiêu chí về môi trường đô thị lại rất mờ nhạt. Nói cách khác khía cạnh về môi trường và xã hội vẫn bị coi nhẹ hơn khía cạnh về kinh tế trong phát triển đô thị bền vững. Lí do là quy hoạch đô thị chưa xem xét hoặc xem xét chưa đầy đủ đến mục tiêu về môi trường trong mục tiêu của quy hoạch đô thị.
- Tài nguyên đô thị có hạn, việc khai thác sử dụng phải nằm trong khả năng cung cấp của nó. Tuy nhiên, quy hoạch đô thị chưa xác định được khả năng cung cấp tài nguyên như nước, đất đai, sinh thái Vì vậy, việc khai thác nước ngầm quá mức đã khiến hạ thấp mực nước ngầm, gây lún đất; mật độ sử dụng đất quá cao tại nhiều đô thị đã gây ra những hệ lụy về xã hội, tắc nghẽn giao thông, quá tải về hạ tầng
- Ngưỡng chịu tải của môi trường đô thị là có hạn. Việc xả thải quá mức, thiếu kiểm soát vượt quá khả năng tự làm sạch của môi trường dẫn đến chất lượng môi trường xuống cấp, ô nhiễm, trong khi việc đầu tư các công trình hạ tầng xử lý chất thải không theo kịp tốc độ phát triển của đô thị. Vì vậy, các vấn đề môi trường đô thị hiện nay đang được đánh giá là nan giải, lâu dài và không dễ khắc phục.
- Quy hoạch đô thị thiếu sự liên kết các yếu tố môi trường vào quy hoạch không gian. Những căn cứ cho quy hoạch không gian đô thị hiện nay thường tập trung vào hoạt động kinh tế và xã hội của đô thị, chạy theo kinh tế thị trường, ít cân nhắc đến những giá trị môi trường tự nhiên, hệ sinh thái, tính đa dạng sinh học, chất lượng không khí, nguồn nước, thổ dưỡngcủa đô thị.
- Quy hoạch đô thị hiện nay mới chỉ xây dựng được các kế hoạch quản lý hoạt động xây dựng trong đô thị, bao gồm cả hoạt động xây dựng công trình bảo vệ môi trường, nhưng chưa đề ra các kế hoạch quản lý, giám sát môi trường đô thị, vì thế chưa kiểm soát được các vấn đề môi trường nảy sinh trong phát triển đô thị mà vẫn chạy theo giải quyết các hậu quả về môi trường.
- Một số vấn đề môi trường tuy đã được lồng ghép trong quy hoạch đô thị xong chưa toàn diện, cụ thể. Đối với các đô thị trực thuộc Trung ương tuy đã có quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật như quy hoạch xử lý chất thải rắn, quy hoạch cấp nước, quy hoạch thoát nướcnhưng chưa bao quát hết các vấn đề của bảo vệ môi trường đô thị.
Lí do của các tồn tại trên là thiếu công cụ về quy hoạch môi trường trong quy hoạch đô thị. Mặc dù, quy hoạch đô thị đã thực hiện đánh giá môi trường chiến lược nhưng đánh giá môi trường chiến lược chỉ là công cụ rà soát, kiểm tra, đánh giá ảnh hưởng đến môi trường của quy hoạch đô thị, đánh giá môi trường chiến lược không phải là quy hoạch môi trường đô thị như một bước cụ thể hóa định hướng bảo vệ môi trường của quy hoạch đô thị và có thể coi đây là một loại đồ án quy hoạch đô thị chuyên ngành.
5. Đề xuất giải pháp tích hợp quy hoạch môi trường trong quy hoạch đô thị
Quy trình tích hợp quy hoạch môi trường trong quy hoạch đô thị
Quy hoạch môi trường được thực hiện lồng ghép trong mối quan hệ với quy hoạch đô thị theo trình tự sau đây:
Bước 1: Lập nhiệm vụ
- Điều tra khảo sát, xác định phạm vi nghiên cứu.
- Xác định các vấn đề và mục tiêu môi trường.
Bước 2: Phân tích, đánh giá bối cảnh phát triển và môi trường khu vực quy hoạch.
- Thu thập thông tin, dữ liệu cơ bản: Vị trí địa lí, điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên, thông tin về các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, thông tin tư liệu, dữ kiện về điều kiện chất lượng môi trường, thông tin về quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội khu vực, thông tin về công tác quản lý môi trường
- Đánh giá hiện trạng tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường.
- Đánh giá hiện trạng hệ thống quản lý phát triển và quản lý môi trường khu vực.
Bước 3: Dự báo sự biến đổi và đánh giá các ảnh hưởng môi trường do các hoạt động phát triển dự kiến.
- Xác định các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển các ngành.
- Xác định các kịch bản phát triển đô thị và xu thế ảnh hưởng môi trường do các DA phát triển.
- Dự báo sự biến đổi tài nguyên môi trường đất, nước, trường khí, hệ sinh thái do các hoạt động phát triển.
- Nhận định xu thế biến đổi điều kiện môi trường chung của toàn khu vực.
Bước 4: Quy hoạch môi trường
- Phân vùng môi trường khu vực quy hoạch: Dựa vào tính liên tục của các yếu tố địa sinh thái; hiện trạng và xu thế biến đổi tài nguyên, chất lượng môi trường; hiện trạng và tương lai trong sử dụng đất, ranh giới hành chínhtiến hành phân vùng môi trường, trên đó khu vực quy hoạch được chia thành nhiều vùng, tiểu vùng và khu vực môi trường khác nhau (đơn vị môi trường).
- Lập phương án quy hoạch không gian phát triển và bảo vệ môi trường: Nội dung chủ yếu của giai đoạn này là hoạch định các khu vực có ý nghĩa quan trọng khác nhau trong bảo vệ và phát triển môi trường trong vùng quy hoạch.
- Lập kế hoạch quản lý môi trường: Xác định kế hoạch bảo vệ chất lượng môi trường và quản lý tài nguyên thiên nhiên; đề xuất chính sách và biện pháp; xây dựng các chương trình môi trường và đề xuất các chương trình đổi mới; đề xuất một số dự án phát triển môi trường; sắp xếp thứ tự ưu tiên và lập kế hoạch thực hiện.
- Đề xuất khung pháp lý cần thiết cho việc thực hiện, giám sát quy hoạch môi trường: Tổ chức cơ quan quản lý môi trường khu vực, thiết lập và hoàn thiện cơ sở pháp lý; lập kế hoạch cho việc tăng cường hoặc xây dựng mới hệ thống, chương trình giám sát môi trường và hoạt động phát triển khu vực.
Nội dung quy hoạch môi trường trong quy hoạch đô thị
Quy hoạch môi trường cần bao gồm một số nội dung sau:
1) Đánh giá hiện trạng môi trường, quản lý môi trường, dự báo xu thế diễn biến môi trường và biến đổi khí hậu.
2) Xác định các mục tiêu bảo vệ môi trường: Bao gồm mục tiêu bảo tồn rừng, bảo tồn đa dạng sinh học; tài nguyên và môi trường biển, hải đảo, lưu vực sông; môi trường không khí, đất, nước, quản lý chất thải, hệ thống quan trắc và giám sát môi trường
3) Quy hoạch môi trường:
- Phân vùng môi trường theo các mục tiêu phát triển, bảo vệ, bảo tồn và ứng phó với biến đổi khí hậu;
- Định hướng và giải pháp bảo vệ môi trường: Bảo tồn đa dạng sinh học và môi trường rừng; quản lý môi trường biển, hải đảo và lưu vực sông; quản lý chất thải; hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường; hệ thống quan trắc môi trường;
- Các chương trình, dự án bảo vệ môi trường ưu tiên và chỉ tiêu môi trường
4) Nguồn lực thực hiện quy hoạch
5) Tổ chức thực hiện quy hoạch
Kết luận, kiến nghị
Để nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị hướng đến quy hoạch đô thị bền vững, đề xuất một số kiến nghị sau:
- Nghiên cứu, xây dựng hướng dẫn tích hợp quy hoạch môi trường trong quy hoạch đô thị nhằm nâng cao chất lượng nội dung bảo vệ môi trường trong quy hoạch đô thị. Theo đó quy hoạch môi trường là một nội dung trong quy hoạch đô thị, được lập và thẩm định cùng quy hoạch đô thị.
- Nghiên cứu ban hành quy định và hướng dẫn lập quy hoạch môi trường đô thị như một loại quy hoạch đô thị chuyên ngành, nhằm cụ thể hóa những nội dung về bảo vệ môi trường của quy hoạch đô thị. Hiện tại, Luật quy hoạch đô thị đã quy định lập các quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật cho các thành phố trực thuộc trung ương, trong đó một số loại có thể được coi là quy hoạch môi trường chuyên ngành. Tuy nhiên, đối với những đô thị khác không được lập quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật thì cần được lập quy hoạch môi trường đô thị.
Nguồn: Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, Số 83+84/2016